법안의 자구.체계를 심사하고 있는 국회 법제사법위원회가 '김영란법'(부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률)의 위헌소지 가능성을 지적해 법안 수정이 불가피할 것으로 보인다.

여야가 지난달 12일 김영란법을 2월 임시국회 내에서 우선처리키로 합의했지만 논의 과정이 예상보다 길어질 것이란 관측도 나온다.

4일 법사위는 수석전문위원의 '부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률안(위원회안) 검토보고'를 통해 적용대상을 민간으로 넓히는 과정에서 위헌 소지의 문제가 있다고 지적했다.

또 수수금품에 해당하지 않는 사유로 '사회상규에 따라 허용되는 금품' 등을 정한 것은 수사기관의 자의적으로 해석.적용할 가능성이 높아질 수 있다고 우려했다.

김영란법은 국회 정무위원회 논의 과정에서 사립학교와 언론을 적용대상에 포함했다. 국.공립학교 교사들은 촌지를 받을 경우 이 법에 따라 처벌을 받지만 사립학교 교사는 그렇지 않는 등 법의 문제점을 보완키 위한 것이었다.

이에 대해 법사위는 검토보고를 통해 △공직자 등의 범위를 사립학교 교원 및 언론사 종사자까지 확대하는 것은 민간영역에 대한 과도한 제한이 돼 위헌소지가 있고 △다른 공공성을 띠는 민간영역과의 형평성이 문제가 있고 △적용 대상범위가 과도하게 광범위해져 법의 규범력 및 실효성이 오히려 저하될 우려가 있다며 신중히 검토할 필요하가 있다고 지적했다.

또한 공직자에 대한 부정청탁 금지 규정과 관련해서도 국민들이 자신의 행위가 구성요건에 해당하는지, 해당한다면 예외사유에 해당하는지를 일의적으로 판단하기 어려워 헌법상 형벌의 명확성의 원칙에 위배될 우려가 있다고 지적했다. 특히 예외사유 중 '사회상규에 위배되지 아니하는 행위'는 사실상 위법성 조각 사유의 내용을 사회상규에 미루는 셈이어서 이 원칙에 위배된다는 것이다.

법사위는 정책적인 측면에서도 정당한 민원과 부정청탁을 구분하는데 자의적인 법 해석 및 적용의 가능성이 있다. 결과적으로 국민의 정당한 청원이나 민원이 위축될 우려가 있어 신중한 검토가 필요하다고 우려했다.

김영란법은 부정청탁의 유형을 인허가 비리.인사개입.각종 행정행위 조작 등 15개로 구체화하고 있다. 다만, 국민의 청원권을 보장키 위한 조치로 부정청탁에 해당하지 않는 7개의 예외사유를 정하고 있다.

법사위는 직무관련성이 없더라도 일정 금액 이상의 수수시 처벌하고, 가족이 공직자등의 직무와 관련해 금품을 수수한 경우에는 대가성이 없더라도 처벌이 가능토록 한 점에 대해선 신중한 검토가 필요하다고 지적했다.

직무관련성과 대가성을 고려치 않고 금품등의 수수 등을 일률적으로 처벌대상으로 하는 점은 개인 간 사적자치의 영역을 침범할 수 있고, 침해의 최소성 및 법익의 균형성 등 헌법상 과잉금지원칙 위반 우려가 있다는 것이다. 또 법률의 적용 측면에서 △1회 수수의 경우 여러 명으로부터 동일한 액수를 분리해 받는 경우는 제외될 우려가 있고 △1년을 기준으로 하는 경우 연간 수수 총액을 파악하는 조사 단계에서 전방위적인 사생활 침해 및 영장에 의하지 않는 사실상 수사의 문제가 발생할 우려가 있고 △입법취지와 달리 오히려 1년에 300만원 이하의 금품 수수는 면책된다는 잘못된 신호를 줄 우려가 있다고 제시했다.

가족의 금품 수수와 관련해서 공직자를 처벌하는 것도 헌법상 평등원칙에 위배될 소지가 있고, 복잡한 경우의 수로 인해 가족 등의 금품 수수를 금지하려는 제정안의 취지가 충실히 달성되기 어려울 것이라는 이유 등으로 신중 검토 의견을 제시했다.

김영란법은 공직자가 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 금품 등을 받거나 요구하는 경우에는 3년 이하의 징역이나 3000만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다. 그 이하의 금액이라도 대가성 여부를 불문하고 직무와 관련해 금품을 수수한 경우에는 받은 금품 가액의 2배 이상 5배 이하에 상당하는 금액의 과태료를 부과하도록 규정했다.

법사위는 이밖에도 정무위원회가 논의를 마무리짓지 못해 이번 김영란법에선 빠진 이해충돌방지 조항을 포함해야 한다고도 밝혔다.

법사위는 검토보고에서 "부정청탁과 이해충돌방지는 공직의 공정성을 담보하기 위한 중요 요소라는 점에서 제정안은 애초 발의안에 비해 자체 완결성이 결여된 것으로 보인다"면서, "제정안이 갖는 사회적 의미와 파급효과를 고려하면 이해충돌방지에 관한 규정도 함께 제정할 필요가 있다"고 제시했다.

한편, 법사위는 다음날 전체회의를 열고 김영란법을 상정한 뒤 토론을 이어나간다. 법사위 검토보고에서 법률적 미비점이 대거 지적돼 해당 법안은 보다 심도있는 논의를 위해 법상심사 제2소위로 회부될 가능성이 커졌다. 법사위는 오는 23일 김영란법 관련 공청회를 열어 전문가들의 의견을 들을 예정이다.


다음은 국회법사위 '김영란법' 검토보고서 전문

부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률안(위원회안) 검토보고

. 주요 제정 내용

이 법의 적용을 받는 공직자의 범위에 공무원 외에도 공직유관단체의 장과 그 임직원, 각급 학교의 장과 교직원 및 언론사의 대표자와 그 종사자를 포함함.

누구든지 직접 또는 제3자를 통하여 직무를 수행하는 공직자에게 법령을 위반하게 하거나 지위·권한을 남용하게 하는 등 공정한 직무수행을 저해하는 부정청탁을 하여서는 아니됨.

공직자는 직무와 관련 없이 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 금품 등을 받거나 요구하는 경우에는 3년 이하의 징역이나 3000만원 이하의 벌금에 처함.

공직자가 대가성 여부를 불문하고 직무와 관련하여 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원 이하의 금품 등을 받거나 요구하는 경우에는 받은 금품 등 가액의 2배 이상 5배 이하에 상당하는 금액의 과태료를 부과함.

공직자는 자신의 직무와 관련되거나 그 직위에서 유래되는 사실상의 영향력을 통하여 요청받은 강의의 대가로 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 사례금을 받아서는 아니 됨.

누구든지 공직자 또는 그 가족에게 금품 등을 제공할 수 없음.

공공기관의 장 등은 공직자 등이 이 법을 위반한 경우에는 징계처분을 하여야 함.

Ⅱ. 검토의견

1. 법률안의 자체완결성 결여 제정안과 관련하여 애초 4건의 법률안이 발의되었고 각 법률안은 공직자의 부정청탁 금지와 이해충돌방지에 관한 내용을 긴밀하게 구성하였음.

그러나, 소관 상임위원회인 정무위원회가 동 제정안을 의결하는 과정에서 공직자의 이해충돌방지에 관한 사항을 제외한 나머지 조항만을 위원회안으로 의결하였음.

부정청탁과 이해충돌방지는 공직의 공정성을 담보하기 위한 중요 요소라는 점에서 제정안은 애초 발의안에 비해 자체완결성이 결여된 것으로 보이고, 제정안이 갖는 사회적 의미와 파급효과를 고려하면 이해충돌방지에 관한 규정도 함께 제정할 필요가 있음.

2. 공직자의 범위 확대 (안 제2조제2호)

안 제2조에서는 공직자 등의 범위에 국가공무원 및 지방공무원, 공직유관단체 등의 임직원, 각급 학교의 장과 교직원, 언론사의 대표자 및 그 종사자 등을 포함 하고 있음.

이 법의 목적이 공직자에 대한 부정청탁 및 금품 등의 수수를 금지하여 공직자의 공정한 직무수행을 보장하기 위한 것이나, 다음과 같은 점을 신중히 검토할 필요가 있음.

첫째, 공직자 등의 범위를 사립학교 교원 및 언론사 종사자까지 확대함으로 인해 민간영역에 대한 과도한 제한이 되어 위헌소지가 있음.

둘째, 공공성을 이유로 언론사 종사자를 공직자 등에 포함하는 경우 다른 공공성을 띠는 민간영역과의 형평성이 문제가 될 우려가 있음.

셋째, 제정안의 적용을 받는 사람의 범위가 애초 공직자 보다 크게 확대됨에 따라 그 가족 등을 포함할 경우 적용 대상범위가 과도하게 광범위해짐으로써 법의 규범력 및 실효성이 오히려 저하될 우려가 있음.

3. 공직자에 대한 부정청탁 금지 (안 제5조)

안 제5조에서는 누구든지 직접 또는 제3자를 통하여 직무를 수행하는 공직자에게 법령을 위반하게 하거나 지위·권한을 남용하게 하는 등 공정한 직무수행을 저해하는 부정청탁을 하지 아니하도록 규정하면서, 부정청탁의 유형을 인허가 비리, 인사개입, 각종 행정행위 조작 등 15개로 구체화하고 있으며, 국민의 청원권을 보장하기 위한 조치로 부정청탁에 해당하지 않는 7개의 예외사유를 정하고 있음.

이 외에도 부정청탁과 관련하여 부정청탁을 받은 공직자의 직무수행 금지, 부정청탁의 신고 및 처리 절차 등에 관한 규정을 두고 있음.

제정안은 부정청탁에 관한 구성요건을 상세하게 유형화하고 있으며 이는 발의된 4건의 법률안에 비해 발전된 것이라 평가할 수 있음.

그럼에도 불구하고 일반 국민의 입장에서 볼 때 자신의 행위가 구성요건에 해당하는지, 해당한다면 예외사유에 해당하는지를 일의적으로 판단하기 어려워 헌법상 형벌의 명확성의 원칙에 위배될 우려가 있음.

특히 예외사유 중 "사회상규에 위배되지 아니하는 행위"는 사실상 소극적 구성요건(또는 위법성 조각 사유)의 내용을 사회상규에 미루는 셈이 되는데, 과거 헌법재판소는 「가정의례에 관한 법률」위헌확인 사건에서 "가정의례의 참뜻에 비추어 합리적인 범위내"라는 소극적 구성요건이 헌법상 형벌의 명확성 원칙에 위배됨을 확인한 바 있음.

정책적인 측면에서도 정당한 민원과 부정청탁을 구분하는 데 있어서 자의적인 법 해석 및 적용의 가능성이 있으며 결과적으로 국민의 정당한 청원이나 민원이 위축될 우려에 대해서도 신중한 검토가 필요함.

4. 부정청탁의 신고 및 처리 (안 제7조)

안 제7조제2항은 공직자등이 청탁 거절 후 '동일한' 부정청탁을 다시 받은 경우 소속기관장에게 서면 신고하도록 하고 있는데 부정청탁의 동일성 판단에 대해 다양한 다른 해석이 가능할 수 있음.

안 제7조제4항은 소속기관장이 부정청탁이 있었던 사실을 알게 된 경우 등에는 공직자등에게 직무 중지, 대리자 지정, 전보 등 조치를 할 수 있도록 하고 있는데 전보 등의 경우는 사실상 징계 조치의 의미를 가질 수 있는 점을 고려할 필요가 있음.

5. 공직자의 금품수수 금지 (안 제8조)

안 제8조제1호 등은 공직자의 금품수수를 금지하기 위하여 직무와 관련 없이 공직자가 동일인으로부터 1회에 100만원 또는 매 회계연도에 300만원을 초과하는 금품 등을 받거나 요구하는 경우에는 3년 이하의 징역이나 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고, 이 이하의 금액이라도 대가성 여부를 불문하고 직무와 관련하여 금품을 수수한 경우에는 받은 금품 가액의 2배 이상 5배 이하에 상당하는 금액의 과태료를 부과하도록 함.

다만, 상급공직자의 위로·포상금, 경조사비, 사회상규에 따라 허용되는 금품 등은 수수 금지 품목에 해당되지 않도록 하고, 공직자의 가족에 대해서도 공직자의 직무와 관련하여 수수 금지 금품 등을 받거나 요구하지 못하도록 하고, 누구든지 공직자의 가족에게 수수 금지 금품 등을 제공할 수 없도록 함.

현재 형법의 뇌물죄 등에 따르면 금품을 받은 경우 대가성과 직무관련성이 입증되어야만 처벌이 가능하나, 제정안에 따르면 직무관련성이 없더라도 일정 금액 이상의 수수 시 처벌하고, 가족이 공직자등의 직무와 관련하여 금품을 수수한 경우, 대가성이 없더라도 처벌이 가능하도록 하고 있는데 이에 대해서 신중한 검토가 필요함.

첫째, 직무관련성과 대가성을 고려하지 않고 금품등의 수수 등을 일률적으로 처벌대상으로 하는 점은 개인 간 사적자치의 영역을 침범할 수 있고, 침해의 최소성 및 법익의 균형성 등 헌법상 과잉금지원칙 위반 우려가 있음.

둘째, 법률의 적용 측면에서 ① 1회 수수의 경우 수인으로부터 동일한 액수를 분리하여 받는 경우는 제외될 우려가 있고, ② 1년을 기준으로 하는 경우 연간 수수 총액을 파악하는 조사 단계에서 전방위적인 사생활 침해 및 영장에 의하지 않는 사실상 수사의 문제가 발생할 우려가 있으며, ③ 입법취지와 달리 오히려 1년에 300만원 이하의 금품 수수는 면책된다는 잘못된 신호를 줄 우려가 있음.

안 제8조제4항이 공직자의 가족의 공직자등의 직무 관련 금품등의 수수 등을 금지하도록 정하고 있는 점은 입법 취지는 공감할 수 있으나 신중한 검토가 필요함.

첫째, 제정안의 가족은 민법의 가족 개념을 따르고 사위, 며느리, 처남, 시동생 등이 금품등을 수수한 경우 동일 생계여부라는 우연에 따라 처벌이 달라지게 되는데 이는 본질적이지 않은 차이로 처벌 여부가 결정되게 되어 헌법상 평등원칙에 위배될 소지가 있음.

또한, 대부분 이러한 관계는 긴밀한 유대관계를 유지하면서도 생계는 따로 꾸리는 경우가 많아 가족등의 금품 수수를 금지하려는 제정안의 취지가 충실히 달성되기 어려울 것으로 보임.

둘째, 제정안 제8조제4항에 따르면 가족이 금품등을 수수하는 경우에는 직무관련성을 요구하는데 공직자 본인이 수수하는 경우 직무관련성을 요구하지 않고 있어 금품제공자가 공직자 본인과 그 가족에게 모두 친분을 갖고 있는 경우 가족에 대한 금품등을 제공할 경우 직무관련성이 인정되기 어려울 수 있음.

셋째, 공직자에 대한 금품등 우회 제공의 경우는 비단 가족의 경우 뿐만 아니라 공직자가 속한 단체, 법인 등의 경우에도 가능하다는 점을 고려하여 이에 대한 보완 역시 필요함.

안 제8조제3항제7호가 수수금지 금품에 해당하지 않는 사유로 "사회상규에 따라 허용되는 금품" 등을 정하고 있으나 헌번상 명확성의 원칙에 위배될 우려가 있음은 전술한 바와 같고 수사기관이 조사에 착수할 때 자의적으로 해석·적용할 가능성이 높아질 수 있음.

6. 가족의 금품 수수에 대한 공직자의 신고 의무 (안 제9조)

안 제9조제1항은 가족이 수수 금지 금품등을 수수한 등의 경우에는 공직자등으로 하여금 소속기관장에게 서면 신고의무를 부여하고 있고, 안 제22조제1항제2호 및 제23조제5항제2호는 위반한 공직자등에 대해서는 형벌 및 과태료 처분을 하도록 하고 있음.

이는 공직자로 하여금 가족을 신고하도록 하는 셈이 되어 헌법상 양심의 자유를 과도하게 제한할 우려가 있고 기대가능성이 희박한 의무를 부과하는 문제가 있음. 형법도 범인은닉죄에 있어서 친족 등을 제외하도록 하고 있음

7. 부정청탁 등 방지에 관한 업무 소관 (안 제12조)

안 제12조는 국민권익위원회에 부정청탁에 대한 과태료 부과 및 이에 필요한 실태조사 및 자료의 수집․관리․분석 등의 권한을 부여하고 있음.

과태료 부과에 관해서는 「질서위반행위규제법」이 기본법으로 적용되며 동법 제22조는 행정청이 과태료 부과를 위해 당사자 등을 조사할 수 있도록 하고 있음.

일반적인 행정청이 소관 업무에 대한 과태료를 부과하는 것과는 달리 권익위원회의 과태료 부과 및 조사는 모든 공공기관, 학교, 언론사 등을 대상으로 가능하여 전통적인 감사 및 수사절차와 마찰을 일으킬 우려가 있는 점을 신중하게 검토할 필요가 있음.